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土壤及地下水污染整治網

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工廠

全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查

壹、緣起

工業運作生產本為土地污染事件之主要來源,相較於我國對產業發展與經濟成長之重視,對工業污染土地防治長期投注資源之不足與缺乏,實有違二十一世紀全球對於追求環境資源永續發展之共識,況且我國係處於地狹人稠、寸金寸金之土地超限利用之困境中。有鑑於此,行政院環境保護署近年來積極推動土地污染調查與整治之工作,在土壤及地下水污染整治法(以下簡稱土污法)89年2月2日公布實施後,配合各類污染調查及污染源管制手段,已逐漸形成對於企業之強力約束。

近年來,歐美已開發國家皆挹注龐大之資源於廢棄工廠潛在污染場址之管理。根據歐盟統計資料(「Management of Contaminated Sites in Western Europe」,European Environment Agency, June 2000)顯示,歐盟各國皆有數萬處具潛在污染之廢棄工業場址,如德國於1996登錄之潛在污染場址中屬廢棄工業場址家數即已超過11萬2,000處,英國估計應進行調查之潛在污染場址約超過20,000公頃(10,000處場址),瑞典於1996年即已確認約2,046處受污染場址及7,005處潛在性污染場址,芬蘭篩選出約10,396個潛在污染場址,荷蘭於1991年即統計出約有8萬處廢棄工業潛在污染場址待調查評定等。而依美國環保署之政策,計畫於2005年前由環保署及其夥伴減少或控制超過37萬5,000處超級基金、RCRA、UST及褐地(Brownfield)場址之風險;並完成在RCRA、OPA及CAA定義下約28萬2,000處相關設施或設備之列管。

我國經濟發展向以出口導向型之製造業為主體,產業變動受景氣影響劇烈,故而工廠廢棄、異動、更新、重置頻率堪稱第一,復因都市發展導致大量工業生產土地釋出供住商利用之情勢,故可推論我國面臨廢棄工業性潛在污染場址問題之嚴重與迫切壓力,相較於前述已開發國家,恐有增無減。基於維護國民健康風險與生活環境品質,雖面臨待調查之廢棄工廠家數過多及資料逸失、經費及技術資源有限等困難,環保署土污基管會仍於93年全力推動對於廢棄工廠土地污染潛勢之調查列管,於最短時間內建立實施策略與管理方案,並同時投入資源著手調查,以謀「亡羊補牢」之效。

貳、廢棄工廠問題之背景分析

一、廢棄工廠定義

廢棄工廠此一名詞雖尚無法律之定義,但其概念相當明確,國外如歐盟國家污染性場址之管理制度即將工業性污染場址分類為廢棄場址(Abandoned Industrial Site)、運作中場址(Operating Site),其廣義係指運作中以外之工業場址,但abandoned一詞含「現況無人為管理」之意。為與現行之工廠管理法令銜接,目前所關切之廢棄工廠主要係依工廠管理輔導法所稱之發生關廠歇業或註銷登記之工廠場址,並可涵蓋過去曾有工業運作事實或運作污染物質之非製造業(如廢棄物處理、能源產業等)。

二、國內產業發展背景

臺灣在六O年代產業全面轉型朝向工業發展,至九O年代傳統製造業達高峰,其後再轉型往高科技產業與產業群聚化。大體而言,七O年代以前,高污染性工業在此時之前發生關廠廢棄之機率較低,多屬產業汰換。其後因經濟成長帶動人口往都市集中,導致都會區或省道台一線周邊土地價格上漲,及興辦工業區政策下,逐漸形成都市工業用地變更釋出誘因。如桃園RCA關廠時間為民國81年,直至近年來因產業汰換或外移而加速都會區周邊工業土地釋出。

根據經濟部工業局之統計顯示,我國歷年來關廠歇業或註銷登記之工廠家數超過十萬家以上,其中約有4萬3,700家工廠屬土地污染潛勢較高之高污染性工業類型(環保署依土污法第8條、第9條已公告30類產業)。因工廠與土地權屬之資料仍未整合,這些工廠土地究竟有多少因轉廠(新設或變更名稱)而仍為工業使用或釋出供住商用途,或有多少屬於閒置或銀行之不良債權待拍賣,目前並無法確實資料。

由於環保意識與環境教育未落實,及以出口為導向之經濟發展型態,導致我國製造業為與鄰近國家競爭、降低生產成本之思維下,對於環境財多不重視,且更進一步導致污染防治成本外部化或轉為社會成本。工業場址於運作生產時之土地污染問題通常被企業忽視,直到污染流布於廠外或關廠後移轉土地時,因政府執行污染查證確認、或為避免後續土地利用健康風險昇高而不得不投入資源善後。細數近年來國內工業關廠之土地污染案例,幾乎均成為環保知名事件,對國土資源與居民生活環境形成莫大之威脅,如鹼氯工廠之汞污泥、原RCA桃園廠地下受含氯溶劑污染、中石化安順廠土地受汞與戴奧辛污染且已波及鄰近居民健康等,均引起各界普遍重視。

三、廢棄工廠造成之土壤及地下水污染問題之成因

統計國內外各類型工廠發生問題之機率後可發現,應提高關注的廢棄工廠類型眾多,茲舉數例:使用高毒性重金屬(如汞、鎘)之工廠,如鹼氯工業,幾乎每一家使用水銀電解製程均有汞污泥問題;使用鎘、鉻、鉛、鎳、銅、鋅等重金屬為原料,如電鍍及金屬表面處理工業;又如製程廢料含重金屬,如金屬基本工業之集塵灰棄置問題。此外,存放石化油品或有機溶劑之儲槽洩漏、染顏料使用毒性化學物質種類複雜且有急毒性;早期電子業及部分製造業大量使用含氯溶劑造成地下水污染問題等。

依據近年來環保署推動之全國廢棄工廠污染調查等計畫之經驗歸納,廢棄工廠污染性工廠可能造成土壤、地下水污染的相關活動類型,如表1,大致上包括:製程用水/放流水之放流污染、儲槽/管線之洩漏、廢棄物堆棧放置或掩埋、空氣污染落塵、意外洩漏等,其中最值得重視為關廠措施不當導致原料、成品或半成品、廢水及廢棄物四處散播而擴大污染範圍與程度。

相關計畫亦依據相關產業研究資訊等相關資料,已初步建立各類工業可能運作屬土污法管制之污染物質與運作製程行為等資料。由工廠活動類型與物質,可供訂定工廠自主檢查或預防管理之指引,並可概略提示執行工業污染調查之研判重點。惟實施過程中亦不乏發現存在非屬管制標準所列之工業運作物質(毒性化學物質、特用化學品)污染土地。

        

參、特色及目標

土壤及地下水污染整治法於89年2月通過實施後,其立法精神為規範污染發生後的整治工作,但面對超過十萬家以上的廢棄工廠可能隱藏的污染問題,政府必須有所具體作為,因此環保署於93年起化被動的整治為主動的進場調查,積極推動全國廢棄工廠土壤及地下水污染潛勢調查計畫。然而,因工廠數量龐大、分佈範圍廣泛、場址現況不明,若要將各場址一一進行污染評估及調查作業,不僅需要龐大的經費,於人力資源及時間限制下,亦無法在短時間內完成全數工廠污染調查工作。此外,廢棄工廠污染調查有別於一般運作中的工業場址,執行上相對比較困難,包括:(1)資料蒐集困難,工廠資料短缺;(2)荒置棄管多年,地貌諸多改變;(3)欠缺明顯表徵,污染掌握不易;(4)技術資源有限,人力經驗不足等。

環保署為解決前述問題,有效掌握及解決廢棄工廠的問題,訂定短、中、長期目標。以「短程先導示範、中程全盤掌控、長程有效管理」之策略,期有效解決廢棄工廠土壤及地下水污染的問題,達到維護國民健康與國土資源永續利用之目的。10年來已達成短程及中程目標,邁向長程目標。

  1. 短期目標(93~99年)主要為規劃廢棄工廠實施策略與管理方案,建置工廠基本資料、訂定標準作業程序、示範性
  2. 調查、調查技術手冊編定,以及專業調查人員培養。
  3. 中期目標(99~105年)主要為開發現場作業輔助系統、完成廢棄工廠污染潛勢全面總體檢、建立環境風險篩檢機
  4. 制、整合全國廢棄工廠環境風險篩檢管理平臺,以及建立全國廢棄工廠環境風險地圖。
  5. 長期目標(105年~)則為整合各部會之管制策略與法令規定,促進企業自主污染預防及改善、建置區域土地履歷,
  6. 以及推動工廠環境責任保險,並完成廢棄工廠土壤及地下水污染整治。

     

肆、實施歷程

自廢棄工廠相關施政開始實施時,如何自眾多對象兼顧效率與公平性發展出一合理之篩選調查原則即為一大困難,基本上即面臨現有工廠登記資料不周延或與污染特徵關連薄弱之困難;加上臺灣地區中小企業獨具之應變彈性佳、變動快之特色,同一業別內亦因產品週期短,致有製程與原物料更動頻繁,往往造成工廠登記資料參考價值低,工廠廢棄後難以重建運作歷史。因此,環保署針對廢棄工廠的調查及管理,乃採取分階段有系統地進行,由廢棄工廠高污染潛勢業別逐一校核,篩選約4萬3,700家高污染潛勢工廠,以量化評分機制擇出優先調查名單,進行廢棄工廠調查作業,期在最短時間內掌握全國廢棄工廠的狀況,以最佳的管理策略,使行政資源發揮最大的效果。廢棄工廠調查計畫執行至105年,已完成8期全國廢棄工廠調查計畫,已達到階段性任務。歷年主要工作成果包括:。

  • 93年至99年執行四期示範性調查計畫,完成篩選高污染潛勢工廠、建立「二段式篩選」調查篩選評量機制、篩選高污染
  • 勢工廠、制訂廢棄工廠調查標準程序、編定調查技術手冊、建立通案管制架構、辦理多場次之技術觀摩與教育宣導。
  • 99年至100年執行先導性基線普查計畫,完成建立廢棄工廠土地品質管理系統、建置42,000家工廠基線資料、開發現場作
  • 輔助工具系統。
  • 環境風險篩檢網計畫,建立環境風險簡易篩選機制。
  • 100年至102年執行總體檢計畫,運用先導性基線普查計畫建立之作業系統及開發輔助工具,實施大規模完成全面性盤查及
  • 類工作,透過實地初勘、核對工廠地址與區位,觀察其土地使用現況、既有設施及運作情形、周遭環境受體敏感程度等,
  • 全面掌握原工廠營運所在位置之現況資訊。並配合100年度環境風險篩檢網計畫建立之環境風險簡易篩選機制,執行後續調
  • 查作業。
  • 102年至103年執行102年度評估調查計畫,發展並完備廢棄工廠環境風險篩檢機制、打造土地品質與環境風險篩檢管理平臺
  • 建立全國廢棄工廠污染潛勢風險地圖,使行政資源能有效地運用,加速完成全國廢棄工廠的評估及調查工作。
  • 104年至105年執行104年度評估調查計畫,配合廢棄工廠環境風險篩檢系統,加速完成全國廢棄工廠評估及調查工作,同時
  • 充並強化土地品質與風險篩檢基礎管理平台,建置廢棄工廠土地履歷,作為全國廢棄工廠土壤及地下水施政管理及政策
  • 動之依據。

伍、綜合效益

除達到預期目標外,藉由計畫執行後,達成下列效益:

  • 連結「污染源」、「傳輸途徑」、「承載受體」風險評估3大主要元素,建立全國廢棄工廠風險篩檢機制,即時演算工廠
  •   場址環境風險評分,並以燈號呈現風險地圖,有效廢棄工廠風險管理並加速高環境風險廢棄工廠評估調查。
  • 辦理全國廢棄工廠調查計畫,累計至今,共計執行約4萬3,700家廢棄工廠的現況盤查作業,全面掌握高污染潛勢業別之廢
  •   棄工廠營運所在位置的現況資訊,同時完成2,203家工廠的環境場址評估作業,以及214家工廠(場址面積達410萬平方公
  •   尺)的土壤及地下水污染調查工作,其中有122家工廠發現污染,已有75處經改善或整治符合法規標準解除列管,不論是
  •   依法公告或限期改善,對於污染行為人、融資銀行及土地開發者之壓力,促成加速及早防止污染惡化,重新提昇國土土地
  •   資產價值。藉此引起土地融資機構與各相關產業對關廠後土地品質之重視,形成認同將土地品質列為土地資產價值必要評
  •   估項目,未來在工業土地之交易市場上,將土地品質調查檢測費用視為必要之土地交易作業費用,估計每年將有逾1億元之
  •   市場規模。
  • 執行辦理全國廢棄工廠調查計畫,同時配合土壤及地下水污染整治法(簡稱土污法)第9條規定,公告事業於94年1月1日
  •   後辦理歇業、關廠需進行土壤污染評估調查之規定,以雙向並行的管理方式,強化污染擴散預防,完備全國工業場址的污
  •   染管理。
  • 以廢棄工廠污染潛勢篩選調查之策略及實際應用成果分析申請專利,取得智慧財產局核定之「環境場址評估之圖資處理與
  •   輸出系統及其方法」、「工廠環境風險篩檢方法」、「廢棄工廠環境風險篩檢系統」等3項專利申請,有效擴大與國際法規
  •   與政策趨勢之交流,並提供各界評估目前整體策略之效益。
  • 為推動全民土壤及地下水污染預防環保教育,辦理「土水污染追追追」微電影徵選活動及「工業場址土壤及地下水污染預防
  •   管理研討會及成果展」,有效提升企業及民間對於事業場址土壤及地下水污染預防的瞭解及重視。

陸、展望

我國土壤與地下水保護意識起步雖較晚,企業對於投注污染防治之環保思維尚在猶豫或觀望,執法與調查技術亦未周延,但國人對於優質環境之渴求與資源永續發展已形成共識,並逐漸形成公民意識與資源政策之主流。工業運作生產污染為土地污染之最重要來源,可稱經濟發展之代價,即使先進國家亦然。本署率先將高污染潛勢之廢棄工業場址納入國土品質管理之一環,不僅在於防範發生污染物任意擴散或非法棄置衍生皆由政府或土污基金承受後果於未然,更深層之意義為引導商業市場將土地品質因子納入土地評價之積極作為,從而將土地品質管理整合於物業管理之一環。

展望未來,廢棄工廠場址土地污染目前揭露之問題僅為開端,本署仍將持續投注資源致力於針對全國高污染潛勢業別工廠預防管理,如何擴大應用於全國工業場址及高污染潛勢工廠之業別管制,全面工廠污染預防管理,為國土品質把關,將是未來臺灣這塊土地永續經營之重要課題,值得本署結合國民共同來努力。

運作中高污染潛勢工廠土壤及地下水調查及查證

壹、源起

為避免並瞭解運作中工廠土壤及地下水污染情形,環保署自民國93年起首先以專案方式辦理相關工廠類型土壤及地下水污染潛勢調查。在各類型污染物中,含氯有機溶劑屬比水重非水相液體(Dense Non-Aqueous Phase Liquid,簡稱DNAPL)所造成之問題最為棘手,如原RCA桃園廠、飛利浦竹北廠及台灣氯乙烯公司頭份廠等,其污染整治經耗費鉅額資源與時間後仍未能達成。國內使用含氯有機溶劑工廠遍及各類業別,如金屬製品、塑膠製品、化學製品、化學材料、電子及光學製品、機械設備…等。含氯有機溶劑一旦洩漏至地下環境其移動分佈深受複雜的水文地質變化所影響,其污染流佈與調查及整治迥異於重金屬或油品類污染,且往往發現污染時均已造成相當程度的環境危害,如污染範圍廣闊。

有鑑於此,行政院環境保護署乃於民國97年起首次針對全國含氯有機溶劑之運作中工廠展開調查「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫(簡稱含氯計畫)」,至103年則連續辦理五期,而該期計畫調查發現之台塑仁武廠土水污染事件,也引起政府各單位與國人之高度重視。自104年起,環保署研析歷年現勘、調查及場址公告列管執行經驗,辦理「運作中高污染潛勢工廠土壤及地下水污染潛勢調查示範計畫(簡稱示範計畫)」,冀能將此工廠現勘、調查經驗協助建立高污染潛勢工廠篩選之參考,以擴大調查業別與工廠母數,期能達成土水潛勢預防管理、污染早期發現之功能,並維護國民健康與國土資源之永續利用。

貳、含氯運作中工廠問題之背景分析

含氯有機溶劑因其低黏滯度、不易燃、高揮發性,及幾無殘留等特性,於工業上廣泛應用於脫脂、乾洗、金屬表面處理之清洗、助銲、製造藥劑、製造殺蟲劑及製程中間產物等,另如氯乙烯聚合物之製造過程中亦會產生相關含氯有機化合物,因此運作含氯有機溶劑之業別及工廠家數相當多。

綜觀臺灣戰後追求經濟成長的歷程,不難發現,早期環保法規不周全,工廠也缺乏環保意識,對於製程生產過程中所使用的化學物品的毒理資料認知不足,加上防污設備缺乏或不足與運作管理不善,污染物常常就在廠區內就地處置。

環保法規立法後,早期含氯有機溶劑運作場所業者因此要面臨法規管制且負擔防制污染設備處理及其他費用,增加營運成本。因此,無法因應法規要求之部分業者很快就會歇業關閉(成廢棄場址),或躲在暗處(屬地下工廠)。這些地下工廠宛如攤販般出現於農地與住宅區,在無適當污染防治設備情況下,對我國的環境造成不小的影響。

含氯計畫針對10項化合物(二氯甲烷、三氯甲烷、三氯乙烯、四氯乙烯、1,2-二氯乙烷、1,1-二氯乙烯、1,2-二氯乙烯、氯乙烯、氯甲烷、氯苯)作為目標化合物,並蒐集91.7~99.12月工廠總申報量(製造、使用、廢棄及儲存之加總)與運作場所(2,603家),其化合物在各產業領域製程用途及用量皆大不同,其中氯乙烯與氯甲烷多以化學化工產業居多,四氯乙烯、三氯乙烯多應用於紡織業、乾洗業、金屬製品、製藥業及化學化工製品等產業,二氯甲烷多應用於製藥、橡膠溶劑等產業、氯苯多使用在生產酚、殺蟲劑及鹵化有機合成等產業,亦有少部分用於脫脂製程,1,2-二氯乙烷多應用於化學品、調配溶劑等產業,1,2-二氯乙烯多應用於高科技半導體產業、1,1-二氯乙烯多應用於檢測分析產業。

參、實施歷程

含氯計畫彙整目前(或曾經)製造使用含氯有機溶劑之高污染潛勢業別有19類,納入本計畫所關切物質之運作中工廠約有2,815家,經交互篩選排序之量化加權評析,其中具高污染潛勢者有440家,分五期執行)。含氯計畫篩選掌握品質控管「80 / 20原則」理念,掌握計畫關切化合物關鍵的運作量大之運作場所作為篩選資料庫名單群,該名單應具運作規模大、鎖定部分關切化合物申報工廠數多者(TCE、DCM為主)、金屬製品清洗替代溶劑產業及乾洗產業(PCE)及化學品應用產業(1,2-DCA、Cl-B、TCM)等之篩選代表意義。

含氯計畫五期共執行343家具高潛勢污染製程的工廠現場勘查,並依據系統性篩選機制,執行119家工廠污染調查作業,從中查證確認79家土壤及/或地下水超過污染管制標準;調查結果已移交地方環保局依法進行後續管制(如表1)。

                 

有鑑於含氯計畫(4、5期)歸納發現因重金屬、總石油碳氫化合物等造成污染的工廠隨逐期調查而比例提高,故研議計畫不再限制以含氯有機溶劑為調查主軸,納入各種產業、製程有可能造成環境污染的工廠,持續執行主動性稽查。延續含氯計畫調查回饋經驗,優先掌握高地下水污染潛勢製程或設施,運作毒性高,易於地下環境擴散原物料及廢棄物成分的工廠名單,擬辦理相關現勘、調查之工作,最後依據調查成果回饋並推動運作中高污染潛勢工廠自主管理監測之策略。

肆、調查成效

「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」(民國97年至103年)連續辦理五期成果如下:

  • ■污染查獲:達到有效調查,能讓污染行為人及早發現污染;有效緝察對於嚇阻不法更具成效,大幅提高業者主動守法的意
  •   願,維護永續潔淨的環境品質。
  • ■風險揭露:加強新興化合物調查資訊之蒐集。透過逐期累積蒐集環境中新興化合物的資料,掌握於土壤及地下水環境流佈
  •   之新興化合物,作為法規列管新增項目之觀察名單,以供未來污染管制標準修訂之參考。
  • ■製程改善:統計民國97年及103年許可及運作紀錄,含氯物質的許可用量家數已逐年減少,總用量下降36%,成功影響工
  •   廠業者選擇少量使用,改用其他低危害性的溶劑。此外,也成功影響業者淘汰清洗脫脂製程,從根本改善。
  • ■掌握技術:掌握高污染製程潛勢特性及運作特性,持續應用新穎技術掌握地下污染潛勢,發展本土化調查標準作業程序與
  •   專業整治技術,以有效調查各高潛勢污染場址的污染問題,並督促發生污染事件的工廠進行設備修補、汰換與污染整治,
  •   以逐步邁向污染預防、自主管理及永續經驗的理想。

含氯計畫共主動稽查之兩階段調查成果及提供後續管制建議,產出調查運作中工廠之困難排除手冊,掌握三合系統(Triad System)調查策略與觀念,針對運作中工廠調查規劃重點及調查技術重點之提醒,以縮短傳統場址調查所需的冗長時間及節省經費,提高調查之有效性。此成果大幅提高業者主動守法的意願,杜絕地下環境污染之發生。

伍、未來展望

面對工廠運作可能潛藏污染問題,現行管理制度仍有不足(尤其是工業區外工廠聚落應優先關注),建議應優先針對具地下水污染潛勢工廠進行全面性調查及管理,以達污染及早發現,避免擴大。

未來展望將強化運作中高污染潛勢產業製程工廠污染發現之歷程,構建未來可從潛勢分析、調查作業、公告列管、整治改善、解除列管及持續監測等程序之串聯,提升相關資料的解析效率,了解高潛勢工廠資料現況與推估未來可能污染情形,期能達到狀況掌握、預警與決策支援之目的,並配合歷年工廠調查成果,建立相關環保機關行政管制指引及編撰相關工廠自主管理預防指引或案例說明,強化後續實施調查之技術研習與運用。

更新日期:2017-07-06 [↑Top]   [回首頁]