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預防整治行為 > 加油站及儲槽

全國加油站及儲槽系統土壤及地下水污染潛勢調查

壹、緣起

經濟部能源委員會自民國76年訂頒「加油站設置管理規則」,開放民間經營加油站以來,加油站數量逐年隨汽、機車數量之快速成長而增加,近期已達穩定。故國內營業中加油站事業單位之地下儲油槽數量相當可觀,倘該等地下儲槽系統發生油品滲漏導致土壤及地下水污染時,將對周遭環境及國民健康產生危害。因此,加油站之土壤及地下水污染問題,早已成為環保主管機關日益關切之問題。

環保署於89年2月2日公布實施「土壤及地下水污染整治法」(以下簡稱土污法),為有效瞭解加油站之污染問題,遂將加油站土壤及地下水污染調查工作列為施政重點,針對調查工作擬定執行策略,自90年度起針對全國加油站及大型儲槽之土壤及地下水污染進行調查,並於99年2月3日修正公布土污法,以強化土地交易或事業異動時之檢測。考量全國加油站數量龐大,如欲全部一次完成調查,以當時國內污染調查之機具設備與專業人力資源而言,恐不足以因應,遂訂定分年分期計畫進行污染調查工作,並依事業單位之地下儲槽系統設置日期排序,針對儲槽營運使用時間較久者優先進行污染調查,期能逐年掌握所有既設加油站之污染潛勢。

同時,為加強儲槽系統之管理、輔導,並督促事業單位做好污染預防工作,於91年12月18日訂定發布「防止污染地下水體設施及監測設備設置管理辦法」,賡續於95年7月4日及100年1月14日共進行二次修正,並於100年修正法規名稱為「地下儲槽系統防止污染地下水體設施及監測設備設置管理辦法」(以下簡稱管理辦法),提出相關污染管制措施,供環保機關參考辦理。

此外,環保署依土壤、地下水檢測結果及污染程度,建立污染潛勢分級原則與污染潛勢名單,針對污染潛勢較高之地下儲槽系統,環保機關列為後續加強追蹤之對象,並依管理辦法要求所屬事業單位確實設置防止地下水污染設施及監測設備,並進行監測申報,以避免未來造成環境污染。

貳、背景分析

一、國內地下儲槽系統事業單位數量及營業主體

國內地下儲槽系統事業單位類型涵蓋加油站、自用加儲油設施、軍事單位地下儲槽系統、漁用加油站、漁會代購轉交儲油設施及航空站,而其中以汽車加油站數量最多。另根據國內外的經驗,超過一百公秉的大型儲槽是發生滲漏的高危險群,環保署為有效掌控全國大型地下儲槽情況,於91至92年間完成全國193站3,573座大型儲槽污染潛勢調查工作,經統計所查之儲槽分布位置,數量最多之縣市為高雄市之867座,其次為高雄縣之836座、雲林縣524座,就儲槽區位而言,以林園工業區之530座最多,其次為台塑工業園區之518座,高雄煉油廠廠區之331座再次之。

二、加油站類型事業單位可能洩漏源分析

(一)卸油口及卸油管線

卸油口及卸油管線附近常因卸油溢滿或卸油處理不當造成污染,卸油管線如發生銹蝕,卸油過程中亦將造成油品洩漏。

(二)油槽

國內加油站每座大都配置4至5個地下油槽,深度大都位於地下5公尺內;除有卸油管線連接卸油口外,亦有輸油管線連接加油機,油槽設有人孔,供站方以油尺進行人工量油、緊急情況時抽油或日常維護用。測漏管大都設於儲槽區,以監測油槽旁土壤氣體。

(三)輸油管線

輸油管線大都位於地下1公尺內,連接油槽與加油機,一旦管線接合處發生鬆脫現象,將造成油品洩漏。以往調查資料顯示管線區污染潛勢較高,如欲確實掌握加油站污染潛勢,對輸油管線經過區域之調查工作將不可忽視。

(四)泵島(或稱為加油島)

泵島為加油機設置區域,地下亦有輸油管線經過,其連接加油機之接點為最易發生洩漏之區域。

                                                                                                     國內加油站發生油品洩漏之可能原因
項次 主要原因 說明
0010 操作管理或設備裝置
不當
  1. 加油過程之疏忽導致油品洩漏地面,進而污染土壤。
  2. 加油機未裝設盛油盤,導致維修人員於更換加油槍濾心、閥門、墊片等零件時,殘留油品直接滴落加油機下方土壤。
  3. 站方人員進行油槽人孔或陰井清洗作業時,將含有油漬或油花之積水直接倒入排水溝內。
0020 卸油過程中
發生洩漏及
溢滿情形
  1. 油罐車於卸油過程中或結束後,部分殘留油品洩漏於地面,並經由相關傳輸途徑(如未緊閉之測漏管)污染土壤。
  2. 加油站常因油量計算錯誤而使得卸油過量,或卸油過程中因站方與卸油人員之協調錯誤或疏忽造成卸油溢滿。
0030 地下油槽
及管線腐蝕
洩漏
  1. 因施工不當使得鋼筋與油槽或油管相連接,造成油槽或管線外包覆物質破損而加速腐蝕。
  2. 電鍍或管線包覆施工不良,使管線外露與土壤接觸而腐蝕。
  3. 雖然目前大部分油槽採用犧牲鎂陽極等陰極防蝕措施,惟若因施工不當使得鋼筋與油管或接地網相連接,將造成鎂陽極消耗迅速。
  4. 若上述陰極防蝕系統未設置檢測點,將無法得知鎂陽極消耗速率及是否有效,造成防護措施之盲點。
004 其他原因
  1. 長期承受車輛重壓及震盪,導致油管接頭脫落與油品洩漏。
  2. 因地震等天然災害造成油槽晃動傾斜及管線斷裂脫落,造成洩漏。
  3. 油槽組出油口端沉油泵頭內部銜接處之O型環破損老化,造成泵體內油品溢漏至人孔底部,再由空隙滲漏至土壤中。由於此處之油品滲漏量甚少,不易由總量管制察覺,惟長時間滲漏之結果亦會造成嚴重污染。

參、特色

土污法於89年2月通過實施後,其立法精神為規範污染發生後的整治工作,面對全國超過2,700多站地下儲槽系統可能隱藏的污染問題,環保署於91年起積極推動相關調查計畫,依據地下儲槽系統設置日期,將經營使用日期較久者優先進行污染調查,並逐年分階段方式篩選出污染潛勢較高之地下儲槽系統事業單位進行調查工作。

●目標:

一、掌握污染及早整治

場址於運作生產時之土地或地下水污染問題常被忽視,對於埋設於地面下的儲油槽等設施,更是被事業單位所忽略,但污染會隨時間而逐步擴大加深影響範圍,通常都是到污染流布危害環境或影響人體健康時才被重視,此時事業單位不但必須負擔龐大污染整治費用,甚至包括鉅額賠償或補償費用。如果污染行為人逃避已無法追究責任或無力負責時,必須由政府負起整治責任。

因此環保署期待藉由有限之行政資源主動發掘此類污染,在污染擴散前盡快進行污染整治,將可大幅減少整治所需經費,同時對保護環境及民眾健康也可收事半功倍之效。

二、培養本土專業人力

目前各先進國家已正視污染場址造成環境污染之事實,紛紛訂定法規或計畫,展開各項調查整治工作。茲因實務執行時,相關污染調查、風險評估、整治技術與成本等問題仍為處理污染場址時需考量之重要因素,故相關之科學研究與技術開發仍是各國持續投入的領域,其成果亦已成為政府決策之重要參考。由國外整治經驗來看,環境受體之整治涉及層面廣泛,如何引進適合國內之成熟技術,同時教育訓練出優秀專業人才,仍需環工、地質、公衛、法律、經社等跨領域學門共同努力,方能事半功倍。而地下儲槽系統土壤及地下水污染調查工作所涉及層面甚廣,同時亦屬難得的工作經驗,故環保署冀期在執行獲得具體成果後,據以推動相關教育訓練工作,以充實此領域之專業本土化之人力資源。

三、納入監測申報加強自我管理

目前事業單位多已依據「管理辦法」之規定進行定期監測及申報,惟仍有許多事業單位心存僥倖,未能如期申報或是申報不實。環保署冀能透過土壤及地下水污染潛勢調查之執行,督促事業單位能夠更積極的以正面態度面對此一問題。並在計畫執行的過程中,透過說明會的宣導,讓事業單位能夠更清楚的瞭解可能存在的問題,並且可透過適當的監測方式,即早預知並做預防污染,或改善污染。意即,未來是藉由事業單位自主性的自我管理,發現問題並即時解決,而非是被動的由環保機關進行稽查發現後才進行改善。

●困難:

一、經營主體更替頻繁,基本資料蒐集困難

自民國76年開放民營之後,加油站如雨後春筍般設立,眾多事業單位之間激烈競爭,加上油價隨國際原油價格波動,使得經營更顯困難。也因此,在諸多營業體系的競爭下,經營主體亦時常的更換,而經營者與土地所有人亦常常非屬同一人,長期以來,造成許多基本資料遺失或保存不全,包括平面配置、地下管線配置與相關的地下儲油設施等基本資訊,無法蒐集完備,增加了調查前基本資料蒐集的難度。

二、地下管線設施密佈,增加調查風險

如以地下儲槽系統中加油站為例,其地下環境所埋設的管線包括有:電管、水管、訊號線管路及油管等,其錯綜複雜的分佈配置,無形中均大幅增加調查工作上的風險,面對地下污染狀態「看不見、認不清」之障礙,加上場址大小規模不一,所造成之污染也大不相同,因此調查過程中尋找可能之hot spot,對本工作將是一大挑戰。

三、事業單位規避行為或消極不願配合

調查工作執行時,均仍為營業中狀態,然而調查作業過程難免對其交通動線造成影響,故多有事業單位在調查進場前,即採取不願意配合或是消極應付的態度,百般刁難,甚而有透過民意代表施壓者,冀能躲避調查工作。另則是在調查工作進場前,即採取加藥改善等規避措施,以干擾調查。

●主軸:

一、分階段系統性調查

在全國超過2,700多站地下儲槽系統事業單位中,如何運用有限的資源,有效的完成地下環境污染潛勢調查工作,實為最重要的課題。環保署先以4階段系統性調查工作,再依調查成果深入探討分析利弊得失後,現已進一步簡化成3階段調查程序。即先以現場輔助性篩試儀器,篩選出具高污染潛勢之事業單位,依據篩試結果進行土壤及簡易井採樣佈點規劃,有效提高命中高污染區機會,最後再進行地下水驗證工作,以最節省的經費達到最大效益。

二、縝密規劃專業調查

雖然多數事業單位因經營主體轉換之故,相關基本資訊未必保存完整,環保署於執行調查前,仍透過經濟部能源局與環保署空保處等相關單位,調集有關事業單位之基本資料,包括設置日期、營業主體、地下儲槽設施、防止地下水體設施、洗車機及相關污染防制設備等資料,以在進場前獲得充分資訊。而在第一階段的調查工作中,亦參考美國材料及試驗協會(American society for testing and materials, ASTM)之環境場址評估(Environmental site assessment, ESA)中Phase I E1527之程序及精神執行環境資料蒐集與現場訪談,找出與調查計畫內容相關之「可鑑識環境條件(Recognized Environmental Condition , REC)」,包括地下水使用情形、過去或可能的污染物或造成洩漏排放之環境條件等,此記錄均為後續發現污染時重要輔助研判可能風險危害之重要參考依據。接續再依據環境檢驗所公告之「土壤採樣方法」與「地下水水質監測井設置作業原則」等作業程序,依據專業實務經驗完成各階段調查工作,有效提升整體計畫之調查績效。

三、經驗回饋建立標準

環保署係採專家主觀判斷的調查規劃方式,尤其在地下管線資訊缺乏、又需避開誤擊地下管線風險的場址中,如何在有限的採樣點數命中主要的高污染區域,實非一般環保從業人員或公司均可比照辦理。經歷年調查計畫歸納可能產生污染洩漏的主要原因,以及最可能分佈的區域位置,建立適用於同類型場址之普遍性原則,並積極建立個別之技術規範,作為後續地方環保局欲自行執行地下儲槽系統調查管制之重要參考資訊;同時,將執行污染調查所累積的實務經驗規則化,並且在執行時設法校正相關因子,進行有意義的判釋與獲得具參考價值的結論,以完備污染調查作業程序。

其次,環保署將歷年調查成果建置於地下儲槽系統資料庫管理系統中,透過電子化資料庫與系統管理功能,除可有效提升行政作業程序外,相關資訊亦為未來執行地下儲槽系統相關業務之決策依據。

四、發展技術訂定標準作業程序

雖然地下儲槽系統之加油站類場內配置相當清楚,經歷年調查經驗顯示高污染潛勢區域即為儲槽區、泵島區及管線區。但由於各場址之面積大小、配置位置等不盡相同,再加上地下管線密布,若對於場址特性不熟悉之情形下進行調查,極易發生管線誤擊、無法精確命中主要高污染區域等事件。有鑑於此,環保署於歷年土壤及地下水污染調查計畫中,逐步建立各階段調查作業流程之標準作業程序,包括土壤氣體檢測、測漏管檢測、簡易井設置採樣、土壤採樣及地下水監測井設置與採樣等,提供未來地方環保局自行調查時之依循參考。

五、教育宣導說明會

計畫執行過程中,亦持續辦理多場次調查計畫教育宣導說明會,針對事業單位各項防止地下水體設施、調查方式、調查流程及污染預防措施等,向各事業單位進行深入淺出之說明,除可以有效協助調查工作之進行外,亦可以提升事業單位對於防止污染地下水體設備及監測設施之知識,進而收到事業單位自主預防之效。

●效益:

由調查工作的推動執行,除達到預期目標外,亦達成下列其他效益:

一、適時採取應變措施

為整合資源與發揮污染預防時效,計畫執行中均規劃地方環保機關隨時參與,故環保局同仁均對各場址的情況與工作進度相當瞭解,一旦發現污染情形時,可立即分工合作進行相關緊急應變工作,為行政應變體系建構良好的處理模式。

二、建立潛在污染清單

在完成第一階段土壤氣體油氣濃度檢測工作後,即依據污染潛勢高低將事業單位分成數個不同等級,除了將污染潛勢較高等級之事業單位列入下階段的調查對象外,另外則將污染潛勢等級較低之名單移交給地方環保局,列為後續定期追蹤管制對象,有效整合中央及地方行政資源,並作為未來長期管理之依據。

三、發展調查評估技術

由歷年計畫執行成果與經驗,已建置多項專業手冊,包括加油站污染預防管理、加油站自我檢測標準作業程序、各項調查技術標準作業程序及教育訓練提昇國內專業人力作業等。

四、強化企業管理責任

在執行土壤及地下水污染調查的過程中,不乏有國內大型事業單位經營之加油站發現多有污染情事,環保機關除依法進行公告要求其進行改善外,亦加強對於這些指標性個案之後續管制採取積極之行政作為,引導經營國內加油站之事業單位,建立有效的環境安全衛生管理機制,杜絕規避或僥倖之心理,以盡一份企業該有之社會責任。

五、提升國人重視程度

行政力量畢竟有限,希冀能藉由政府發起帶頭作用,引導事業單位重視土壤及地下水資源保護之重要,逐漸推動未來在經營主體轉換的過程中,場址土地之商業交易雙方,採取互相查核等方式確認地下環境問題並納入交易價格考量,甚至達到主動整治之市場機制,而對於未受污染之地下儲槽系統亦能夠建立起自主性的定期檢查機制,有效管理事業單位之營運,增加其營業收入,可達到政府、企業與國民三贏之局面。

●效益:

由調查工作的推動執行,除達到預期目標外,亦達成下列其他效益:

肆、實施歷程

污染場址之篩選或清單之建立主要基於對土地資源之永續利用、環境風險之權衡、及污染防治資源之合理分配等三層面,並就時間優先性、調查與整治成本經濟性進行完整之考量。因此,環保署依據設置日期排序,自設置日期超過10年以上之加油站,循序漸進的逐步完成全國所有事業單位之普查工作。而在調查過程中則以環境效益優先導向,以污染潛勢對地下環境或人體健康之風險較高者進行優先的調查驗證,以確保地下環境資源的永續利用。

環保署針對國內加油站及儲槽系統分階段進行土壤及地下水污染調查工作,自91年起至101年已完成共七期調查計畫,並完成全臺灣加油站污染潛勢普查,後續結合業者申報監測資料持續進行現場查核,以督促業者自主管理,茲摘要說明各期調查計畫如下:

一、90年調查計畫

環保署於90年度辦理「地下水潛在污染源調查計畫」調查191站加油站,並完成查核25處大型儲槽區。

二、91~93年調查計畫

環保署於91~93年度辦理「全國十年以上加油站及大型儲槽潛在污染源調查計畫」及「中北部地區十年以上加油站潛在污染源調查計畫」,針對設置日期超過10年以上之800站加油站調查及大型儲槽193處共3,573座儲槽進行調查。

三、95~96年調查計畫

環保署於95年度辦理「10年以下加油站(82~86年設立)土壤及地下水污染調查計畫」,針對設置日期於民國82至86年之400站加油站進行調查,並篩選其中具高污染潛勢者共59站進行土壤及地下水污染查證工作。

四、96~97年調查計畫

環保署於96~97年度辦理「加油站土壤及地下水污染調查計畫(第四期)」,針對民國87年以後設置之400站加油站進行調查,並篩選其中具高污染潛勢者共56站進行土壤及地下水污染查證工作。

五、97~98年調查計畫

環保署於98~99年度辦理「加油站土壤及地下水污染調查計畫(第五期)」,針對其他相關計畫發現具高污染潛勢共45站加油站進行土壤及地下水污染查證工作。

六、99~100年調查計畫

環保署於99~100年度辦理「加油站土壤及地下水污染調查計畫(第六期)」,針對92-95年設立之400站加油站進行調查,並篩選其中具高污染潛勢者共84處進行土壤及地下水污染查證工作。

七、100~101年調查計畫

環保署於100~101年度辦理「加油站土壤及地下水污染調查計畫(第七期)」,針對95年後設立之331站加油站進行調查,並篩選其中具高污染潛勢者共71站進行土壤及地下水污染查證工作。

八、結合業者定期監測申報結果,針對申報異常者進行現場查核工作

於上述七期的計畫中,環保署已完成全國地下儲槽系統之加油站類型場址的污染潛勢普查工作。為持續推動地下儲槽系統之污染預防及管理,加強地下儲槽系統業者定期監測申報與自主管理,環保署整合申報作業及調查作業,於地下儲槽系統場址現場查核有污染疑慮時,則即時進行污染調查與查證工作,同時亦可以由現場查核、調查與查證過程中所獲得實務經驗回饋至管理辦法與相關法令之修訂,除可以作為研訂相關污染防治及污染監測法令之參考依據外,亦可有效整合資源提升地下儲槽系統管理效率。

於102年起至105年辦理「地下儲槽系統網路申報資料查核、諮詢及勾稽計畫」及「地下儲槽系統申報資料勾稽查核及管理計畫」,主要針對未曾依管理辦法進場查核者、事業單位自行監測申報異常及環檢系統申報勾稽異常進而發現具高污染潛勢之830站地下儲槽系統進行查核工作,並篩選其中具高污染潛勢者共51站進行土壤及地下水污染查證工作。

伍、其他配套方案

一、地下儲槽系統防止污染設施設置與監測申報管理機制

環保署為加強地下儲槽系統之管理、輔導,並督促事業單位做好污染預防工作,爰依水污染防治法第33條第1項規定公告「事業以地下儲槽系統貯存汽油、柴油時,應設置防止污染地下水體之設施及監測設備,…」,另依同法第33條第2項及第3項規定於91年12月18日訂定「防止污染地下水體設施及監測設備設置管理辦法」,賡續於95年7月4日及100年1月14日共進行二次修正,並於100年修正法規名稱「地下儲槽系統防止污染地下水體設施及監測設備設置管理辦法」,規定地下儲槽系統需定期執行監測並申報監測紀錄,以杜絕或預防地下儲槽系統發生貯存物質洩漏。

環保機關可藉由對地下儲槽系統防止污染地下水體設施、監測設備及監測申報之查核,促使事業單位依法確實執行污染監測工作。環保機關可篩選出設施不符法令規定、監測紀錄異常或現場檢測值較高者,要求其依法完成設施設置或污染改善,除落實事業於事前做好污染預防工作外,並對發現污染情事者,立即要求其進行處理,可避免污染擴大,亦可達到預防土壤及地下水污染之目的。

二、加油站停歇業與土污法第8、9條規定之連結與強化

根據土污法第8、9條規定,指定公告事業所使用之土地移轉或於設立、停業或歇業前,應檢具用地土壤污染檢查資料,請所在地主管機關備查後,始得向目的事業主管機關申請有關事宜。而加油站亦已於95年12月7日被公告為指定公告事業,因此於調查執行期間,可進一步查詢已備查之事業單位土壤污染檢測資料,供進行地下儲槽系統基線資料的建置或查核之參考。

陸、綜合效益

由歷年調查及申報查核計畫產出之直接效益,為環保機關透過資料庫建置與分級潛勢名單建立,可掌握潛在污染名單,進行污染調查工作,後續針對已發生污染地下儲槽系統進行管制,並建立相關調查程序之標準作業流程。如未能及時管制或列管,不論是造成污染物擴散,或因污染嚴重致引發工安事件,甚至影響國民健康風險與周圍環境,其後果接將由政府及全體國民承受,所付出之代價將十分龐大。

而計畫之間接效益為透過地下儲槽系統申報查核與污染調查,除了讓地方環保局可以清楚掌握轄內所屬之污染潛勢分級外,亦可督促經營主體重視企業形象,而積極參與環境管理工作,將防止地下水體設施等納入其經營管理之一環,視其為例行性之工作項目之一,以避免因為發生污染事件,除了企業形象受損外,亦需要對於未來的整治工作付出龐大的費用。而未來在商業交易行為的雙方,均主動正視及採取互相查核等方式確認地下環境問題並納入交易價格考量,達成預防污染,及防止事業單位轉手後所產生對無知國民之健康風險,甚至主動達成主動整治之市場機制。

另可透過教育宣導,將自我管理、定期監測、即早發現、即早改善之觀念深入地下儲槽系統等事業單位,期透過各事業單位進行定期的監測與申報管理工作,有效自主的掌握本身的生財工具,有效發揮其應用的運作機制,除了可以讓事業單位持續的營運獲利外,亦可以確保地下環境資源永續利用。而調查出之污染場址,預計也會帶來相關後續的污染改善、細密調查與污染整治工作等之市場商機,對國內專業技術之提昇及吸引專業人力之投入具有相當效益。

柒、展望

我國土壤與地下水保護意識起步雖較晚,企業對於投注污染防治之環保思維尚在猶豫或觀望,執法與調查技術亦未周延,但國人對於優質環境之渴求與資源永續發展已形成共識,並逐漸形成公民意識與資源政策之主流。工業因運作生產污染為土地污染之最重要來源,可稱經濟發展之代價,即使先進國家亦然。環保署調查高污染潛勢之地下儲槽系統場址,不僅可防範發生污染物任意擴散,造成環境受到破壞,且加油站多數位於人口稠密之都會區域,倘若因污染嚴重而引發之工安事件,將造成社會與人民財產嚴重的損失。且更深層之用意在於引導商業市場將土地品質因此納入土地評價之積極作為,從而將土地品質管理整合於地下儲槽系統經營管理之一環,除事業單位可以持續經營獲利,亦能夠注意到防止地下環境不遭受到破壞,以達到政府、環境與民眾三贏的局面。

更新日期:2017-07-06 [↑Top]   [回首頁]